基于整体性治理理论探索机关事务行业建设 365bet官网ribo88_bat365中文官方网站

机关事务工作是党和国家治理体系的重要组成部分，在推动高质量发展的进程中，要深入学习贯彻习近平总书记关于机关事务工作的重要指示精神，基于整体性治理理论，大力推进机关事务治理体系和治理能力现代化，夯实职能基础、坚持法治治理、加快标准建设、推广信息技术运用，服务党政机关规范高效运行。

整体性治理理论的概念与耦合性分析

整体性治理理论是一种以公众合理需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机整合，不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”的治理模式。

从理论上讲，在国家治理现代化背景下，机关事务工作与整体性治理理论具有较高的耦合性，主要体现在治理理念、治理原则、治理机制和治理工具4个方面。

治理理念具有一致性。整体性治理理论以向公众提供更快、更好、更低成本的公共产品与服务为目标，机关事务并不直接向公众提供公共产品与服务，而是通过为党政机构提供运行保障，间接向公众提供公共产品与服务，进而履行为人民服务的宗旨。二者的出发点都是为了人民，与整体性治理的公共性理念不谋而合。机关事务管理是一种彰显公共性的政府治理，具有明显的公共价值取向。

治理原则具有相同性。一是政府职能统一原则。整体性治理理论强调政府职能的有机统一。原则上，应当将相同或相似的职能配置给一个大职能部门统一行使。国家治理现代化对机关事务也提出职能整合统一的要求，以确保政府权力运行的顺畅平稳。二是效率优先原则。整体性治理理论认为，评价政府改革是否成功的主要指标在于其是否能切实提高行政管理效能。机关事务行业建设是否成功，主要取决于能否提高机关事务治理的效能并实现目标，只有建立集中统一管理体制，才能发挥机关事务管理的整体性效能。

机制诉求具有相似性。整体性治理强调的“整合”“信任”“协调”等治理机制，契合机关事务管理机制。新时代的机关事务迫切需要改革原有的管理模式并形成一种新的治理范式，针对职能交叉、政出多门、效能低下等问题，新的治理范式以“整合”和“协调”为核心，改革分散化管理模式，形成集中统一的管理体制。在治理机制的选择和应用上，整体性治理和机关事务管理有着相似的选择偏好。

工具需求具有同向性。整体性治理理论强调通过整合不同的信息和网络技术，建立统一的管理数据库，简化流程和步骤，打破部门之间的信息壁垒，实现统一有序的“在线治理”。由于机关事务点多、线长、面广，传统的管理方式已经不能适应现代化、信息化和网络化的政府治理需求，科学技术的发展和应用为机关事务创新管理方法、提高管理效能提供了技术支撑。

分析框架的构建与思考

基于上述分析，笔者认为机关事务行业建设也可借鉴整体性治理范式，从行业理念、建设内涵、发展载体3个视角构建系统型、多层次的机关事务行业建设分析框架。从需求侧和供给侧两个维度分析行业理念，并明确共需、共建、共治、共享的整体性理念；在建设内涵层面，强调立法和标准；在技术平台层面，建立整体性系统性的信息化工作平台，实现资源和信息共享。具体分析框架如下：

建设目标——构建系统型、多层次机关事务行业建设体系。一是实现标准到技术的突破。通过标准和技术建设，有效链接机关运行保障中的人、组织、要素，实现新标准体系构建。二是实现思想到行为的融合。统筹推进理论、文化等思想内涵，制度、标准、技术等行为因素建设，推动行业协调发展。三是实现管理到治理的转变。要坚持主体多元化、手段多样化、过程互动化，重视各方主体的全过程参与，发挥市场主体的功能作用。四是实现理念到举措的转化。统筹谋划行业建设目标、理念，落地落细行业建设新举措，以钉钉子的精神抓好贯彻落实。五是实现全国到区域的覆盖。进一步推进制度、标准、理论、技术、文化等共性基础设施建设和供给，打造覆盖全行业建设的通用版本，各地区结合地区特点和实际，在此基础上进行区域性创新和特色化嵌入。

行业理念——坚持共需、共建、共治、共享的整体性理念。从需求侧来看，注重共需、共享。具体体现为推动全行业实现“六个转型”的共同需求，即推动全行业从分散保障型向集约保障型、从行政驱动型向法治驱动型、从差异导向型向标准导向型、从经验指导型向理论指导型、从人力密集型向技术密集型、从事务凝聚型向文化凝聚型转变。从供给侧来看，注重共建、共治。面对全行业改革创新发展面临的体制、机制、理论、文化、技术等共同问题，要树立整体发展理念，集中全行业力量与资源开展建设。

行业内涵——丰富立法、标准、文化、人才内涵。以立法和标准为支撑。将机关事务管理领域的相关法治建设纳入国家法治化轨道，通过立法将党政机构所涉及的机关事务相关职能定位和机构进行优化整合，归口机关事务管理部门统筹。完善科学标准体系，发挥标准在机关事务保障中的主导、调节、约束、控制功能，做到按标准保供应、依制度抓管理，不断提高机关事务科学化、法治化、精细化水平。以文化和人才为发力点。在全国机关事务行业开展先进集体和先进个人评选活动，通过选树先进典型，发挥榜样引领作用，增强行业凝聚力，涵养机关事务行业文化生态。加强人员集中培训，着力培养懂理论、善实践的复合型人才。

发展载体——创新技术、平台、学科、理论的行业发展载体。以技术和平台为建设提速。运用先进的技术和管理方式，不断优化机关事务业务流程；合理运用云技术、大数据，推进全国机关事务云平台和中央国家机关数字后勤建设，搭建全国信息化工作平台。以学科和理论为建设助力。吸纳和总结行政管理、经营管理和专业技能等不同学科技术，加强与研究者、研究机构之间的学术交流，积极构建“机关事务管理局+专业机构+专家队伍”的格局。

“碎片化”实践困境

在实际推进中，机关事务行业建设会面临一些“碎片化”困境，主要表现在以下几个方面：

法治建设碎片化。立法位阶较低，2012年实施的《机关事务管理条例》尚未上升到法律层面，缺乏有效监督制约的手段。立法领域较窄，法治建设存在空白，职能法定化存在不足，有的事项无法可依，有的事项缺乏详细规定。立法要求较松，造成管理内容不统一、制度标准不一致和地区发展不平衡。

治理标准碎片化。行业标准化意识不强，习惯依行政命令办事，不习惯按标准制度办事。标准化体系尚未健全，存在碎片化、零散化、随机化现象，缺乏根本性支撑标准，地区和部门间的标准规范不协调，机关事务标准化中的国家标准、地方标准、行业标准和团体标准之间容易出现衔接不畅。机关事务标准的制度化和规范化程度较低，监督评估体系有待完善。

治理体制碎片化。在机构设置上，机构设置、名称、性质、级别不一致；管理主体身份不同，难以统一规划、统一标准、统一管理，导致结构不一、标准不同。在职能划分上，管理职能有待进一步明晰。在国有资产管理和经费管理方面，与同级政府的发展改革、财政、自然资源等部门之间存在职能重叠交叉，职责不清。在职权划分上，虽明确机关事务管理部门三大管理职能，但没有赋予与职责相匹配的管理权力，对违规行为缺乏相应的控制手段，在一定程度上制约了机关事务管理现代化的步伐。

部门关系碎片化。个别地区机关事务管理部门在纵向上缺乏沟通交流，横向上公务用车、办公用房等国有资产的产权归属不同部门，难以形成工作合力。奖惩机制不够完善，导致工作人员积极性不高，行政执行力下降。针对外部服务应与市场服务供给主体共同治理，有些部门错误理解为控制关系，加上合同管理能力不足、监管缺位，导致市场化、社会化效果不佳。

信息平台碎片化。多地机关事务部门各自独立尝试开展“互联网+机关事务”、机关智慧后勤建设，没有建立起大数据分析和资源共享机制，平台从流程到数据相互独立，存在信息孤岛现象，距离真正实现电子化、信息化、智能化仍然任重道远。

路径探讨

通过分析研究得出，发展的总路径是要将机关事务行业建设置于国家治理现代化的大框架下进行统筹，进一步推进集中统一，创新体制机制，不断提高自身的治理和整合能力。

深化体制改革，加固行业建设之“框”。要改革传统“碎片化”运行体制，建立集中式、分布式、多主体有效衔接的集中统一体制，实现由“幕后”走向“台前”。一是建立统一机构。在全国范围内整合现有机关事务管理机构，规范统一组织定位、机构级别和领导体制；明确从中央到地方的机关事务管理层级结构、管理权限、隶属关系和业务指导关系。二是实现职能集中。推进职能相近部门明确职权划分，建立能够统筹组织、资源和权责的机关事务管理部门，统一承担发展规划、制度建设、标准设立、监督监测和集中考评职责。三是推进多主体保障。在整体理念思维指导下，进一步研究开放机关运行保障市场，积极构建政府、企业与社会组织等多主体服务保障体系，将专业化的市场主体和社会组织通过合作伙伴搭建、服务购买、专项委托等方式纳入到机关事务行业建设体系中，满足日益上升的机关运行保障需求。

推进法治治理，强化行业建设之“柱”。用法治理念加强顶层设计、深化改革，尽快出台机关运行保障法，以法律法规或规范性文件为准绳，将机关事务的相关职能定位进行优化整合，厘清与发展改革、财政、自然资源等部门之间职能权限和责任清单。用法治思维完善机关事务领域党内法规、行政法规、部门规章建设，推动机关事务工作入法律法规，鼓励和支持有条件的地区先行发展地方性法规和政府规章，进一步强化机关事务制度体系的法治引领。用法治方式深化治理，注重用法律法规规范机关事务管理网络关系。

构建标准体系，架起行业建设之“梁”。整合全行业标准化资源和力量，加快机关事务领域国家标准和行业标准供给，以统一的国家标准规范机关事务管理定位、监督机关事务管理结构；引导规范地方标准、团体标准、行业标准发展，形成配套协调与社会通用的标准体系。理顺标准化工作机制，长期规划和近期计划有机结合，有序推进分项标准指导工作，定期开展监督检查与评价改革，进一步形成职能建设有标可依、管理效能有标可量、日常服务有标可依、保障能力有标可测的精细化管理格局。

整合信息技术，夯实行业建设之“基”。聚焦核心业务和大数据技术，整合和利用技术资源，推进机关财务经费、国有资产、办公用房等业务信息系统建设，形成统一的“互联网+机关事务”信息化管理平台。一是强化财务管理共享平台，实现所有预算单位在系统中有序运行、所有财务人员在系统中规范操作、所有银行账户在系统中实时监控的目标。二是开发资产管理信息系统，推动资产构建、使用、处置、交易、绩效评估的全要素生命周期管理。三是提升公务用车集中管理平台的利用空间，进一步提高公务用车管理信息化水平。四是建设办公用房信息管理系统，加强规划、调配、维修、处置等工作。五是探索智慧社区建设，整合线上用户和线下物业、维修、家政、购物等资源。六是推进节约型机关建设，建设办公区节能监管系统和绿色数据中心。七是升级以供应商和采购人数据库为核心，涵盖政府采购商品信息、项目执行信息及延伸服务信息的政府采购基础数据库。

彰显行业特性，塑造行业建设之“魂”。机关事务工作有其特有的行业特征，要突出特色，塑造行业形象和服务品牌。一是注重规划引导。在《机关事务工作“十四五”规划》的基础上，结合实际加快编制本地区本部门机关事务工作“十四五”发展规划，用规划引导工作；建立年度全国或者辖区会议制度，推动各级机关事务管理机构的沟通交流常态化；建立涵盖办公用房、公务用车、节约型机关建设等核心职能在内的全面业务指导关系。二是强化行业凝聚。挖掘行业发展特点与职业精神，培育行业核心价值观；采取高效办班、外出学习调研、跟班学习、人才交流等多种形式，拓宽机关事务工作视野。三是加强人才队伍建设。形成机关事务管理内部激励与外部招录、引进机制，建立健全考核激励机制，充分调动干部职工积极性和主动性。分类打造行政管理、经营管理和专业技能类3支专业化队伍；善于外部引进，加强与外部智库和第三方机构合作，开展联合办学和双向培养。四是深入理论研究。借助高等院校和第三方智库力量，对机关事务行业建设的课题进行深入研究，形成机关事务行业学科及其理论体系，夯实行业建设的基础性、前瞻性和战略性基础。五是推动督导检查。采取工作汇报、督导检查、领导调研等多种方式推动工作，助力机关事务行业建设落到实处。